全過程工程咨詢背后的博弈
2018年11月初，國家發(fā)改委辦公廳和住建部辦公廳聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于推進全過程工程咨詢服務發(fā)展的指導意見(征求意見稿)》，而當年3月，住建部就曾發(fā)了《關(guān)于推進全過程工程咨詢服務發(fā)展的指導意見(征求意見稿)》。
這兩個征求意見稿有什么關(guān)系？又反映了什么問題？
自從2017年1月《國務院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（以下簡稱19號文）提出“鼓勵投資咨詢、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、招標代理、造價等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)。政府投資工程應帶頭推行全過程工程咨詢，鼓勵非政府投資工程委托全過程工程咨詢服務。在民用建筑項目中，充分發(fā)揮建筑師的主導作用，鼓勵提供全過程工程咨詢服務”之后，EPC、全過程工程咨詢以及建筑師負責制一躍成為行業(yè)“熱詞”，也成為各地管理部門政策制定和企業(yè)未來轉(zhuǎn)型發(fā)展的“燈塔”。
2017年5月，住建部根據(jù)19號文發(fā)出了《關(guān)于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》，選擇了北京、上海、江蘇、浙江、福建、湖南、廣東、四川8?。ㄊ校┮约爸袊ㄖO(shè)計院有限公司等40家企業(yè)開展全過程工程咨詢試點。三大“熱詞”由于在頂層設(shè)計的文件中只有簡單的描述，在行業(yè)內(nèi)雖然也一直有實踐，但沒有形成成熟和一致認可的定式，在理論層面和操作層面都處于探索階段，因此管理決策層以及各地方都有些不同的做法，除了發(fā)改委、住建部各自的“征求意見稿”，部分試點省（市）也各自出臺自己的指導意見，由于對一些關(guān)鍵問題的理解不同，政策和做法也不盡相同。
開展全過程工程咨詢有幾個關(guān)鍵問題，其一就是政策實施管理部門的分工，其次是其概念的內(nèi)涵和外延，是否包括設(shè)計技術(shù)服務在內(nèi)，聯(lián)合體算不算全過程？
發(fā)改委VS住建部
工程咨詢行業(yè)的管理職能一直以來在國家發(fā)改委，工程咨詢的定義也因此由發(fā)改委認定。從1984年到2017年，發(fā)改委（國家計委）在33年內(nèi)發(fā)布了十多個有關(guān)工程咨詢的文件：1984年出臺的第一個文件認為工程咨詢是設(shè)計的拓展和延伸（此時工程設(shè)計歸發(fā)改委的前身，當時的國家計委主管）；1998年提出為固定資產(chǎn)投資全過程服務的咨詢設(shè)計服務體系；2001年參考國際上對工程顧問的解釋提出工程咨詢包括8個方面內(nèi)容；2010年宣布與菲迪克FIDIC一致。2017年9月《國務院關(guān)于取消一批行政許可事項的決定國發(fā)〔2017〕46號》，取消了由發(fā)改委實施的工程咨詢單位資格認定。隨即發(fā)改委出臺了《工程咨詢行業(yè)管理辦法》，重新明確了工程咨詢的服務范圍，對咨詢服務單位實行告知性備案管理。
在此之前發(fā)改委的文件，工程咨詢服務范圍包括宏觀和微觀兩個層面共七大類。宏觀層面有規(guī)劃咨詢、項目前期咨詢、評估咨詢，微觀層面是指為工程項目提供決策實施和管理提供智力服務的，包括工程設(shè)計、招標代理、工程(設(shè)備)監(jiān)理和工程項目管理。最新發(fā)布的《工程咨詢行業(yè)管理辦法》則歸為四大類：
（一）規(guī)劃咨詢：含總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及行業(yè)規(guī)劃的編制；
（二）項目咨詢：含項目投資機會研究、投融資策劃、項目建議書（預可行性研究）、項目可行性研究報告、項目申請報告、資金申請報告的編制、政府和社會資本合作（PPP）項目咨詢等；
（三）評估咨詢：各級政府及有關(guān)部門委托的對規(guī)劃、項目建議書、可行性研究報告、項目申請報告、資金申請報告、PPP項目實施方案、初步設(shè)計的評估，規(guī)劃和項目中期評價、后評價，項目概預決算審查，及其他履行投資管理職能所需的專業(yè)技術(shù)服務；
（四）全過程工程咨詢：采用多種服務方式組合，為項目決策、實施和運營持續(xù)提供局部或整體解決方案以及管理服務。事實上是將原來的微觀層面整體歸類為“全過程工程咨詢”。
住建部在去年3月發(fā)布的征求意見稿中對全過程工程咨詢的定義是：對工程建設(shè)項目前期研究和決策以及工程項目實施和運行（或稱運營）的全生命周期提供包含設(shè)計和規(guī)劃在內(nèi)的涉及組織、管理、經(jīng)濟和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢服務。而在兩部委的聯(lián)合征求意見稿中的說法是“在項目決策和建設(shè)實施兩個階段，著力破除制度性障礙，重點培育發(fā)展投資決策綜合性工程咨詢和工程建設(shè)全過程咨詢”，將住建部理解的全過程拆分為了項目決策和建設(shè)實施兩個階段，前者發(fā)展“綜合性工程咨詢”，后者才提“全過程工程咨詢”。
這便是為什么會有兩個征求意見稿出臺的背景，后者其實是對前者的否定，而且住建部也承認了這種解釋。多年來由于管理分工而造成的條塊分割一直是工程咨詢行業(yè)發(fā)展的阻礙，原本以為“全過程”會成為解決問題的突破口，然而，發(fā)改委只簡單地以“重新歸類”的方式，一記“化骨綿掌”，一切回歸原點。
設(shè)計單位VS監(jiān)理單位
在兩大部委的意見明確之后，全過程在“建設(shè)實施”階段的主要矛盾變成“資質(zhì)管理造成的企業(yè)業(yè)務范圍單一和全過程所需要的綜合資質(zhì)及全面服務能力”之間的矛盾。當下，設(shè)計單位和監(jiān)理單位包括造價咨詢、招標代理等企業(yè)都提出要向全過程工程咨詢轉(zhuǎn)型，但業(yè)務能力相對全面的還是設(shè)計和監(jiān)理。40個試點單位中有2家勘察單位，16家監(jiān)理單位，其余的都是設(shè)計企業(yè)。從中也能看出一些傾向性。
全過程咨詢是由設(shè)計牽頭向上下延伸還是監(jiān)理牽頭設(shè)計分包？這里其實有涉咨詢的廣義和狹義的概念，廣義的咨詢，包含技術(shù)咨詢、經(jīng)濟咨詢和管理咨詢等，而狹義的工程咨詢概念，與一些省市將監(jiān)理、造價、招投標等協(xié)會合并成為“工程咨詢協(xié)會”相一致，其核心是“項目管理”，其中并不包括設(shè)計技術(shù)服務。
就在“全過程”的概念被提出之前，2016年底江蘇省發(fā)布了《關(guān)于推進工程建設(shè)全過程項目管理咨詢服務的指導意見》，2017年3月上海市發(fā)布《關(guān)于進一步加強本市建設(shè)工程項目管理服務的通知》，其中提到的項目管理包括工程項目前期策劃、項目設(shè)計、施工前準備、施工、竣工驗收和保修等全過程或若干階段的項目管理服務，基本等同于全過程工程項目管理。為此，上海到目前為止都沒有再出臺關(guān)于全過程咨詢的指導文件，因為管理部門認為兩者基本一致，沒有必要為了一個新的名詞而重新出臺一套政策。
如此來看，對于全過程工程咨詢有兩種理解方式，一種是全過程項目管理，一種則是設(shè)計+項目管理。
未來隨著模式的成熟，無論什么樣的企業(yè)只要有能力都可以做全過程咨詢服務，但在目前的限制條件之下，監(jiān)理和設(shè)計誰更適合來牽頭，而各自的優(yōu)勢又在哪里？
早在1999年《關(guān)于加快勘察設(shè)計單位體制改革的若干意見（101號文）》中就提出，勘察設(shè)計單位要加快與國際工程咨詢業(yè)接軌的步伐,由單一功能的設(shè)計院向為建設(shè)項目全過程提供各種咨詢服務的工程公司。之后又提出設(shè)計單位要積極創(chuàng)建國際型工程公司、國際工程咨詢公司，大力發(fā)展建設(shè)項目總承包和項目管理。設(shè)計單位尤其是大型的工程設(shè)計單位早已具備了以設(shè)計為主導的工程總承包和全過程工程咨詢服務能力。“以設(shè)計為主導”的全過程咨詢，也是國際通行的模式。
另一方面，自1988年推行監(jiān)理制度以來，國家一直在引導監(jiān)理單位向工程咨詢和項目管理模式發(fā)展，事實上原建設(shè)部1989年發(fā)布的《建設(shè)監(jiān)理試行規(guī)定》對監(jiān)理業(yè)務的職責范圍與當下對全過程工程咨詢的業(yè)務范圍基本一致，分為建設(shè)前期、設(shè)計階段、施工招標階段、施工階段和保修階段。“歷史總是驚人的相似”——1995年，原建設(shè)部和原國家計委聯(lián)合印發(fā)《工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定》廢止了原建設(shè)部發(fā)布的《建設(shè)監(jiān)理試行規(guī)定》，工程建設(shè)監(jiān)理的主要內(nèi)容被描述為“控制工程建設(shè)的投資、建設(shè)工期和工程質(zhì)量；進行工程建設(shè)合同管理，協(xié)調(diào)有關(guān)單位間的工作關(guān)系”，監(jiān)理的職能被大大減化。如此看來，監(jiān)理單位提出要職能“回歸”，大力發(fā)展“以大中型監(jiān)理單位為主導，勘察設(shè)計企業(yè)為支持的全過程工程咨詢服務”似乎也“名正言順”。
其實設(shè)計和監(jiān)理各有優(yōu)勢。設(shè)計是工程建設(shè)的靈魂，起著先導作用，它引導其他工程咨詢業(yè)務的進行，對于充分發(fā)揮投資效益、實現(xiàn)項目全生命周期的增值起著關(guān)鍵作用。而且，在國際上，建筑設(shè)計公司通常向業(yè)主提供從項目前期至設(shè)計全程（含策劃、方案、招標圖、施工圖等）、招投標、施工監(jiān)理等“一條龍”的全過程工程咨詢服務，這也是與UIA國際建協(xié)對建筑師職業(yè)責任的界定相一致。因此可以理解為全過程工程咨詢在建筑設(shè)計領(lǐng)域即是“建筑師負責制”。
監(jiān)理單位的優(yōu)勢在于監(jiān)管主體定位，除了施工監(jiān)理之外，大中型的監(jiān)理企業(yè)還開展了項目管理、工程代建等業(yè)務，具有對建設(shè)項目工程管理的人才和能力，機構(gòu)設(shè)置完備，有完善的項目管理體系、質(zhì)量安全管理體系等，在控制工程投資、質(zhì)量和安全，協(xié)調(diào)工程進度等作用方面，具有先天的優(yōu)勢。
各自的優(yōu)勢很明顯，但也各有缺陷。設(shè)計企業(yè)技術(shù)服務能力強但普遍缺乏項目管理人才，不過，多年的項目管理和設(shè)計總包管理也為設(shè)計單位培養(yǎng)了一批復合型人才。如果建筑師負責制能盡快推行，成為常態(tài)，專業(yè)設(shè)計人員具備管理能力，那么設(shè)計單位必然是全過程工程咨詢服務的理想提供者。監(jiān)理企業(yè)管理能力強，但要同時具備設(shè)計能力幾乎是要“轉(zhuǎn)身”而不是轉(zhuǎn)型。
而實際操作層面是否需要一個企業(yè)具備所有能力，其實也有不同的看法。
聯(lián)合體VS碎片化
自從工程總承包相關(guān)政策出臺之后，設(shè)計施工聯(lián)合體的總承包算不算真正意義上的“總承包”有不少爭議，而“全過程”是將每個珠子串聯(lián)起來的線還是“項鏈”本身？其中包括不包括設(shè)計？如何組織才不是“碎片化”？聯(lián)合體是否算“拼接”？幾家可以組成聯(lián)合體？一家牽頭，其他環(huán)節(jié)能否分包或是轉(zhuǎn)委托？
所謂“碎片化”是指“鐵路警察各管一段”，工程實施各個環(huán)節(jié)由設(shè)計、造價咨詢、招標代理、監(jiān)理等機構(gòu)各自獨立執(zhí)行，相互之間缺乏聯(lián)動。住建部的征求意見稿中明確“可由一家具有綜合能力的工程咨詢企業(yè)實施，或可由多家具有不同專業(yè)特長的咨詢企業(yè)聯(lián)合實施”，并鼓勵“聯(lián)合經(jīng)營、并購重組”。而有不少專家認為，實施過程中如果將設(shè)計、造價、招標、監(jiān)理企業(yè)進行簡單“整合”，很可能演化為“碎片化”咨詢的“拼接”，也達不到“全過程”的初衷。
8個試點省市出臺的指導意見各不相同。目前明確允許分包的地區(qū)有：福建、廣東、廣西和江蘇；明確允許聯(lián)合體投標的地區(qū)有：福建、四川、廣西和江蘇；四川和廣西僅允許由兩家企業(yè)組成的聯(lián)合體；福建和四川省在全過程工程咨詢服務的范圍中都提到了設(shè)計服務；四川省在委托方式中也提到了“依法應當進行招標的項目，當實行全過程工程咨詢服務管理時，只需對勘察設(shè)計、工程監(jiān)理其中一項進行招標即可，其他咨詢服務可直接委托給同一家咨詢單位”；福建省也提到“經(jīng)過依法發(fā)包的全過程工程咨詢服務項目，不再另行組織規(guī)劃、可研、評估、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、造價等單項咨詢業(yè)務招標。接受委托的全過程工程咨詢服務單位可以是一個單位”，因此福建和四川省都允許承接全過程工程咨詢業(yè)務的企業(yè)承擔同一項目的設(shè)計，但不能承擔施工和材料設(shè)備供應。
其中廣東提出“1+N”模式，“1”是指全過程工程項目管理（必選項），“N”則指各階段。而服務計費也采取“1+N”疊加計費模式。從目前的實踐來看，尤其在建筑類項目中，這種方式在實現(xiàn)中更容易操作。比如上海同濟工程咨詢有限公司提出的“1+X”服務模式，就是以項目管理為統(tǒng)領(lǐng)，牽頭其他階段的技術(shù)和服務，與廣東提出的“1+N”模式基本同義。但是這種模式是否與國際接軌，而以“設(shè)計為主導”又如何體現(xiàn)？
也有專家認為，“1+N”的“糖葫蘆式”模式并沒有脫離“項目管理”的認知框架，各種專業(yè)咨詢之間仍然是離散的，甚至于加劇了“碎片化”，還增加了一個利益群體，不但不能節(jié)約造價，業(yè)主還要多支付集成管理費。即使這個“1”是指“設(shè)計”，也不是真正的“全過程”。
盡管還有很多問題“說不清”，也因此大家都能積極爭取，比如最近造價咨詢行業(yè)就提出，全過程工程咨詢的核心是通過整合與集成構(gòu)成“管理創(chuàng)造價值”的過程，因此以投資控制為核心的全過程咨詢服務，從成本管理向投資控制和價值工程方面拓展，具備得天獨厚的優(yōu)勢。每類企業(yè)都能從中看到機會、找到佐證其優(yōu)勢的“理論依據(jù)”、能“蹭熱度”的政策就是一個好政策。期望通過企業(yè)的不斷實踐，從項目實操層面不斷跨越一個個障礙，從而實現(xiàn)真正的與國際接軌的“全過程”。
（本文來源于《建筑時報》第500期（2019年3月4日）第5版，作者：李武英）